О том, будут ли потрачены эти десятки миллиардов с толком, сейчас можно лишь предполагать - слишком много препятствий (начиная с неурегулированного вопроса об электронной подписи, без которой полноценное дистанционное общение граждан с государством невозможно). Да и судя по уже существующим в электронной форме госуслугам, у чиновника всегда остается куча возможностей превратить такой сервис в пустую формальность, когда проще утрясти вопрос при личной явке, чем заниматься гаданием над невнятно сформулированными пунктами экранных форм. Но даже если (и когда) этот сайт заработает в полную силу и превратится в сервис, где действительно можно заказать себе загранпаспорт или заплатить налоги, не выходя из квартиры, то это будет еще только малая часть работы по созданию настоящего электронного правительства - открытого и прозрачного. Большая часть относится к той работе ведомств, которая не всегда видна невооруженным глазом: например, к самой системе заказов на информационные нужды государственных структур и ее результатам.
Чуть раньше, 4 декабря 2009 года Федеральная налоговая служба (ФНС) на своем сайте предоставила возможность каждому узнать о своей персональной налоговой задолженности в т.н. личном кабинете налогоплательщика. Это весьма разумное и полезное начинание было, однако, реализовано довольно странным образом: для получения данных достаточно ввести имя и ИНН. Так как ИНН не является закрытой информацией, то теперь каждый может узнать про любого гражданина России, имеющего ненулевую задолженность, какова примерная стоимость его имущества. Иными словами, налицо если и не прямое, то косвенное нарушение закона О персональных данных, предписывающего защищать данные, не являющиеся общедоступными, от неправомерного или случайного доступа.
Интернет-технологии знают огромное количество способов разрешения таких ситуаций без необходимости личной явки клиента в офис - без этого просто не могла бы существовать интернет-торговля или такая сущность, как электронные деньги, которыми уже пользуются миллионы наших граждан. Однако создатели сайта ФНС как будто об этих способах не подозревают: по информации Bfm.ru, там собираются решить эту проблему, выдавая пароли для доступа к этому сервису лично в руки каждому налогоплательщику. Что, очевидно, услугу обессмысливает: навряд ли сколько-нибудь заметная часть наших граждан, не знающих за собой никаких задолженностей, озаботится личным визитом в налоговую инспекцию, просто чтобы потом полюбоваться на свою гипотетическую задолженность на экране домашнего компьютера. Ибо для извлечения какой-либо практической пользы из этого сервиса нужно обладать как минимум нестандартным мышлением (подробнее об этом, как и о сайте ФНС вообще, см. далее).
Но такое пренебрежение интересами пользователя, которое бы вряд ли себе позволил любой коммерческий сайт, - мелочь на фоне всего того, что творится вокруг информатизации работы государственных органов, в том числе и вокруг Федеральной целевой программы (ФЦП) Электронная Россия. Бюджетные миллиарды, отпущенные на Электронную Россию и другие информационные нужды, в основном даже не разворовываются - они просто уходят в песок.Как проводятся конкурсы
Весьма эмоциональное мнение о законе 94-ФЗ О госзакупках высказал сразу после его принятия в 2005 году Владимир СМИРНОВ, сотрудник Института макроэкономических исследований Минэкономразвития РФ: Закон - антинаучен. Поэтому вред обществу от его применения неизбежен. Он направлен против всех здоровых сил общества - добропорядочных заказчиков и поставщиков, налогоплательщиков, бюджетной системы страны, и будет служить интересам сил зла - коррупционеров-заказчиков, мошенников-поставщиков, включая фирмы-однодневки. Сейчас мы можем констатировать, что несмотря на многочисленные поправки, принятые с тех пор, по сути, так оно и произошло.
Законодательство по госзакупкам одно из самых сложных в нашей стране, сложнее разве что требования к бухгалтерскому учету, - написал мне аналитик Иван БЕГТИН в ответ на мой призыв помочь разобраться в чудовищно запутанном тексте закона 94-ФЗ общим объемом более 100 страниц и десятках имеющих отношение к нему ведомственных актов. Вопрос-то был простой и очевидный: при каких конкретных условиях госучреждения обязаны объявлять конкурс (часто употребляемое в печати понятие тендер в законодательстве отсутствует), а при каких - могут обойтись обращением к единственному исполнителю? Более того, ведущий юрисконсульт крупной компании, к которой я обратился за помощью, также призналась в своей неспособности дать ответ, не смогла помочь и знакомая сотрудница Федеральной антимонопольной службы (ФАС).
В результате оказалось, что ответ на этот вопрос в тексте закона 94-ФЗ имеется, только вот упрятан он там так глубоко и сформулирован настолько невнятно, что растерянность уважаемых экспертов понятна и извинительна. На 94-й странице закона в пункте 14 статьи 55 написано, что единственный поставщик может выбираться, когда речь идет о сделке на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В соответствии с указанием ЦБ РФ от 20.06.2007 №1843-У эта сумма составляет 100 тыс руб. (до этого срока действовала сумма 60 тыс руб.).
То есть если заказчик - государственная структура и оценивает свой проект именно в такую цену или выше, то она обязана проводить конкурс (при стоимости ниже - на свое усмотрение). В процессе проведения конкурса цена может снижаться хоть до нуля, но совершенно необязательно выигрывает тот, кто предложил минимальную цену, - по усмотрению заказчика может учитываться и квалификация, и другие субъективные параметры. Что дает широкое поле для произвольного толкования представленных на конкурс заявок.
Как делаются сайты - руководство для чайниковВот недавний пример. В конкурсе по заявке Минздрава на создание сайта Здоровая "Россия" победила компания (я ее не называю, потому что компания уважаемая и к ней, по сути, нет никаких претензий), предложившая максимальную цену, близкую к начальным 40 млн руб.: 39 194 681,48 руб.
Эту сумму, потраченную на то, чтобы привлечь к ресурсу о здоровой жизни 25 тысяч уникальных посетителей в день (так в заявке), можно, конечно, сравнить с затратами на создание популярнейшей сети Вконтакте, имеющей сейчас почти на три порядка больше посетителей, которую практически в одиночку создал и раскрутил простой программист Павел Дуров. Но мы не будем этим заниматься. По очень простой причине: сам по себе сайт (takzdorovo.ru) получился совсем неплохим. И хотя деньги потрачены запредельные (и можно спорить о целесообразности проекта, о странной и ничем не обоснованной цифре 25 тысяч посетителей, вообще о способах достижения подразумеваемых проектом целей, строить конспирологические версии об откатах), но, по крайней мере, конкретная поставленная цель достигнута.
Но если в этом примере вызывает обоснованные претензии только цена, то в других случаях условия проведения конкурсов таковы, что, на взгляд стороннего наблюдателя, они должны заставить немедленно сорваться с места все контролирующие ведомства на предмет глобальной проверки целевого расходования средств. Вот только один свежий пример, который подробно разобрал в своем личном блоге (evgeniy1001.livejournal.com) Евгений ЛЕРНЕР, руководитель интернет-агентства Артус, занимающегося разработкой корпоративных сайтов (в активе - сайты "АФК" Система, управляющей компании Газпромбанк и пр.).Имеем (информация с официального сайта zakupki.gov.ru): конкурс №101 на право заключения государственного контракта на выполнение работ и оказание услуг по созданию информационной системы Сайт Федерального медико-биологического агентства. Организатор торгов: Федеральное медико-биологическое агентство. Начальная цена: 7 млн руб. Срок предоставления конкурсной документации: с 28 октября 2009 г. до 26 ноября 2009 г. Дата заседания конкурсной комиссии: 1 декабря 2009 г. Теперь внимание: срок окончания работы - 15 декабря 2009 года!
Позднее срок, правда, был изменен на 25 декабря 2009 года, но все равно - сайт со стоимостью, по мнению заказчика, 7 млн руб. предлагалось соорудить за 10 рабочих дней (хорошо, пусть за две недели, если не вычитать выходных). Нормальный срок как раз для того, чтобы только-только успеть заключить договор - согласно п. 5 ст. 41.12 закона 94-Ф3, договор и может быть заключен не ранее 10 дней (календарных? рабочих?) с момента оглашения результатов конкурса. Удивляет даже не столько сам факт организации подобного конкурса (почему не удивляет - см. далее), сколько, как отмечает Евгений Лернер, количество участников, подавших конкурсные заявки. Семь компаний решили, что они успеют, и назвали самые разные цены - от 1,3 млн до 5,2 млн руб., а сроки некоторыми были даже уменьшены до двух дней! Цена победителя ФГУП НИЦ ИТЭП - 2,8 млн, срок выполнения - также два календарных дня.
Заметим, что сама по себе цена сайта в 2,8 млн руб. (и даже в 7 млн) не является чем-то из ряда вон для подобных заказов. Мне привели (на условиях анонимности) пример сайта одной областной администрации, который реально обошелся в 2 млн без всяких злоупотреблений. Во-первых, это цена надежности - все-таки делается сайт государственного ведомства, а не домашняя страничка Васи Пупкина. Во-вторых, в условиях указан срок гарантии (в случае медико-биологического сайта это было 60 месяцев), т.е. сопровождение сайта за все это время также закладывается в цену. Есть и в-третьих: как замечает Иван Бегтин, цена вообще не играет никакой роли. Просто по той причине, что любой госзаказчик обладает мотивацией к экономии, только если он заранее знает, на что потратит сэкономленные деньги за бюджетный период. Потому что если не потратит, то выделенные лимиты вернутся в Казначейство, и на следующий период они получат меньше денег. Вас еще удивляет, почему в конкурсах на разработку сайтов за два дня фигурируют миллионные суммы? Как представитель старшего поколения могу свидетельствовать, что проблема непотраченных бюджетных денег практически в тех же формулировках фигурировала в обсуждениях советской экономики 1960-1980-х годов и приводила тогда к аналогичным результатам. Как известно, в любых социальных катаклизмах первой восстанавливается бюрократия...
Но вернемся к срокам. Требования к системе управления и функционалу такие, что если они действительно всё будут жестко требовать, то можно и за год не управиться, - пишет эксперт в этом вопросе Евгений Лернер. Откуда же берутся сроки в два рабочих дня? Очевидно, что конкурс устраивался в расчете на своего исполнителя, у которого все давно готово (и правда - заглянув до 25 декабря на сайт fmbaros.ru, вы можете узнать, что его разработал все тот же ФГУП НИЦ ИТЭП в 2005 г.). Так на что рассчитывали остальные шесть компаний?
Евгений Лернер предполагает следующее: «Никто из них делать этот сайт не собирался. Единственная цель и мотивация участия в конкурсе этих шести компаний - шантаж организаторов и тех, кто уже сделал этот сайт, чтобы получить с них деньги.Это такой бизнес, и таких компаний на государственных тендерах полно. Действуют они так: ищут заведомо карманные тендеры, с нереальными условиями, сроками и очень высокой ценой. Подают грамотно заполненную заявку, чтобы организаторы не могли ни к чему придраться. Часто на такие компании выходят перед самым началом конкурса: увидели их заявку, и им предлагают забрать ее за деньги. Как правило, договариваются...
Если от таких компаний подано много заявок, то договариваться становится себе дороже, поэтому пытаются у них выиграть по правилам конкурса, как в нашем случае. Редко, но бывает, что выигрывает такая случайная компания; тогда к ним придет тот, кто уже сделал работу, и они будут договариваться на откат. Риски для таких компаний минимальные, в крайнем случае, попадут в реестр недобросовестных поставщиков. Откроют другую компанию».
На практике нередко случается и так, что требование непременного поведения конкурса только мешает делу: если старый разработчик полностью устраивает заказчика, то совершенно естественно, что менять исполнителя, который делает все в срок, не допускает крупных ляпов, в курсе проблем заказчика и проч., нецелесообразно.Последняя ситуация, как мне представляется в результате проведенных изысканий, более характерна для регионов, где и денег, и грамотных исполнителей поменьше, чем в столице. Вот что мне рассказал один разработчик, просивший не раскрывать своего имени и названия региона: «Инициатива создания сайта исходит, очевидно, сверху, но непосредственно заниматься организацией его разработки поручают информационному отделу, где сидит свой брат-компьютерщик. Которому потом с этим сайтом развлекаться и у которого, естественно, свой (он же правильный) взгляд на то, кто должен сайт разрабатывать.
Поэтому информационный отдел всеми силами уходит от тендера, договариваясь с разработчиком напрямую. Сделать это можно или законно (на сумму до 60 тыс или даже больше тендер не нужен, сумма разработки просто разбивается на этапы по 59 тыс), или незаконно (прописывая в условиях тендера параметры, которые способна выполнить только избранная фирма).
В случае тендера у нас обычно прямо спрашивают: чем вы отличаетесь от других, чтобы это можно было в условиях тендера прописать? А в последние два года картина вообще благостная. Крупных студий осталось три, и мы просто договариваемся друг с другом, кто из нас делает выигрышную заявку».
На вопрос относительно возможных откатов в сторону администрации мой корреспондент возражает: Как я понимаю, сотрудники, принимающие решения, имеют достаточно высокую зарплату и слишком многое теряют, в случае если факт отката всплывет. Это, как правило, уровень начальника департамента, то есть третье лицо в структуре власти. Вполне вероятно, что в регионах, где все друг друга знают, это так и есть. Но совершенно необязательно, чтобы угроза слишком много потерять срабатывала и в условиях столичной сутолоки и столичного ценового размаха (см. Махинации в электронной форме).
Махинации в электронной формеОднозначно ответить в каждом отдельном случае, идет ли речь о явных финансовых злоупотреблениях, или просто о том, чтобы обеспечить заказом удобного исполнителя, может, видимо, лишь глубокое расследование. Факт, однако, что конкурсы с объективно ничем не обоснованными параметрами и непонятными результатами в области информационных технологий стали скорее правилом, нежели исключением. Без особых подробностей привожу лишь несколько примеров:
- Открытый аукцион на право заключить государственный контракт на оказание услуг по формированию информационной системы для реализации Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2009 году. Начальная цена контракта: 9 409 100,00 руб. Проведение аукциона: 08.12.2009. Подписание контракта - в течение 11 дней. Срок сдачи работ: 23.12.2009. Комментарий: за три рабочих дня предлагается создать весьма сложную систему, содержащую 25 различных подсистем!
- Модернизация и информационное наполнение системы интернет-сайтов центрального аппарата и территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Цена контракта: 2 700 000,00 руб. Дата рассмотрения заявок: 01.10.2009. Дата окончания работы: 31.12.2009. Критерии оценки заявок: цена - 20%, качество - 10% и сроки изготовления - 70%. Комментарий: сложнейший сайт с необходимостью индивидуального программирования и наполнения большим количеством материалов предлагается сделать меньше чем за три месяца. Еще один пример тендера под карманного разработчика.
- Открытый конкурс на право заключить государственные контракты на выполнение работ в 2009 году в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы). Лот №1 Развитие Государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации (речь идет о сайте 112.ru). Начальная цена контракта: 16 000 000,00 руб. Срок рассмотрения заявок: 08.10.2009. Результат конкурса: конкурс по данному лоту признан несостоявшимся, т.к. только одна компания подала заявку. Цитата из протокола конкурсной комиссии: "В соответствии с п. 5 ст. 27 заказчик в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола обязан передать участнику конкурса проект государственного контракта". Комментарий: т.е. конкурс не состоялся, а контракт все равно заключен. И все законно: согласно упомянутой в протоколе статье закона О госзакупках, заказчик не просто может, а обязан привлечь к разработке единственного конкурсанта по максимальной (она же - начальная) цене, а этот конкурсант обязан выполнить работу под угрозой невозврата залога (если он был) или попадания в список недобросовестных поставщиков. Зачем, спрашивается, тогда вообще конкурсы проводятся?
- Выполнение работ в 2009 году по ведению официального централизованного web-сайта Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и обеспечению доступа к информационным базам данных "Министерства", размещенным на web-сайте. Начальная цена контракта: 1 950 000,00 руб. Дата рассмотрения заявок: 23.10.2009. Дата окончания работы: 31.12.2009. Комментарий: за два месяца поддержки сайта mcx.ru со стандартным информационным наполнением (справочная и юридическая информация, документы, приказы, законы, положения, немного новостей) - работа, которая по силам группе из двух-трех веб-редакторов со стандартной зарплатой - предлагается почти 2 млн руб. Выигравшая компания предложила выполнить работу всего за 1,35 млн руб.
ЕГАИС и другиеДо сих пор мы разбирали случаи, когда, несмотря на наличие сомнений в самой целесообразности проекта, его запредельной стоимости, откровенно невыполнимых условий конкурса и т.д., конкретная поставленная цель все-таки достигается (срок создания сайта Федерального медико-биологическое агентства на момент написания этих строк еще не истек, но оснований сомневаться в том, что заказ будет выполнен, не имеется). Но сплошь и рядом случается, что и запредельные деньги потрачены, и результат оказывается, мягко говоря, неудовлетворительным. Один из самых известных случаев - история с ЕГАИС2 , чуть не приведшая в 2006 году к полной остановке отрасли производства и торговли алкогольной продукцией3. Рассматривать здесь этот пример подробно нет смысла, потому что в СМИ в свое время этот скандал уже был разобран по косточкам . Заметим лишь, что тогда в основном шла речь не о злоупотреблениях, а о вопиющей некомпетентности ответственных лиц, объявивших о вводе в действие системы, которая находилась в начальной стадии разработки.
Другой пример, который также вызвал большой резонанс: двухлетней давности история со Школьным порталом стоимостью 13,95 млн руб4. Кратко напомним, о чем речь: с помпой презентованный министром "Фурсенко" 21 декабря 2007-го ресурс через три дня пришлось тихо прикрыть (потом его опять открыли, но сначала без особых изменений). И сейчас еще на сайте Micromarketing.ru имеется доступ к ролику, где наглядно показано, как порталом в ответ на абсолютно невинные запросы киска Мурка или мокрый снег выдается строгое увещевание: Вы попытались найти материалы, которые могут содержать нецензурную лексику, элементы порнографии или насилия., в то время как на совершенно нецензурные запросы спокойно выдается список ресурсов соответствующего содержания.Забавны оправдания некоторых ответственных лиц, которые потом цитировались в прессе: якобы был утерян диск с данными, и разработчикам пришлось выкатывать сырую и непроверенную версию. Это даже не стоит комментировать: не нужно быть великим специалистом по созданию сайтов, чтобы понять, что такой уровень разработки возможен лишь в двух случаях. А именно: либо перед нами типовой вариант распиловки бабла в особо крупных размерах, либо еще проще: результат был никому не нужен, главное - отчитаться в том, что работа идет. Нетрудно догадаться, что эти два случая не противоречат друг другу. И вот это - очевидный и бесспорный лейтмотив всей кампании по созданию ведомственных электронных ресурсов, в том числе и в рамках ФЦП Электронная Россия.
Свежий пример - сам официальный сайт госзакупок zakupki.gov.ru. 30 ноября 2009-го объявлен Открытый конкурс на право заключить государственные контракты на оказание услуг по обслуживанию и обеспечению функционирования официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд и официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов «Российской Федерации или муниципальных нужд в 2010 году. Тем, кто ничего не понял: это и есть конкурс на поддержку сайта zakupki.gov.ru на один год. Цена контракта (суммарная): 65,8 млн руб.
Комментарий от Евгения Лернера: «Сайт zakupki.gov.ru - типичный пример внедрения информационных технологий нашими государственными органами. При правильной постановке работы только с одним этим сайтом наше государство смогло бы сэкономить десятки процентов всех бюджетных расходов и в разы поднять качество закупаемых услуг и продуктов.Но на нем пока нет долгожданной и так нужной государству прозрачности, это фикция. Там сделано все возможное, чтобы интересующую информацию нельзя было найти ни подрядчикам, ни СМИ, ни контролирующим органам. Поиск на этом сайте уникален: наверное, такое возможно только на заказ и за очень, очень большие деньги. Там нет даже классификатора по отраслям, который имеется на любом коммерческом сервисе и мог бы значительно облегчить поиск по тендерам. Ни Яндекс, ни Гугл не может проиндексировать все страницы этого сайта. На нем даже нельзя подписаться на обновления: требуются титанические усилия от подрядчиков, чтобы следить за всеми новыми тендерами.
На этом сайте не реализовано много полезных и давно уже стандартных для интернет-сайтов возможностей: таких как накапливание и систематизация информации по заказчикам, поставщикам, проведенным тендерам; возможность зарегистрированным и проверенным пользователям оперативно оставлять вопросы, комментарии и жалобы на проводимые тендеры; нет информации по выполненным контрактам, чтобы можно было оценить результат.
Вместо этого каждый год наше государство в лице Минэкономразвития тратит огромные деньги на его поддержку и переделки. А ведь этот сайт мог бы привлечь к своей работе всех заинтересованных профессиональных поставщиков по всей России. Они бы стали своеобразными контролерами и ревизорами всех закупок на огромной территории. Наши чиновники очень быстро почувствовали бы, что теперь за ними наблюдает вся страна и что их злоупотребления могут быть вскрыты в любой момент. Только одно это уже позволило бы увеличить конкуренцию, убрать все фирмы-однодневки и сильно поднять качество закупаемых услуг и продуктов. Не этого ли хочет наш президент Д.А. Медведев?».
Стоит добавить, что вокруг сайта zakupki.gov.ru частными сайтостроителями было наворочено большое количество сервисов (gov-zakupki.ru, gozz.ru и пр.), которые худо-бедно реализуют часть недостающих функций. И не надо быть экспертом в этом вопросе, чтобы сообразить, что на создание и поддержку всех этих сайтов вместе взятых было потрачено далеко не 65,8 млн руб.
[текст сокращен]детально
